Sidney Luiz Rabello é engenheiro em Licenciamento e Segurança de Usinas Nucleares da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN). Artigo publicado no Jornal da Ciência Notícias da edição 3967 (22) de 12 de março de 2010.
Os Adversários de uma Agência Reguladora Forte e Independente
Há duas argumentações principais, utilizadas pelos adversários da criação da Agência Reguladora Nuclear. A primeira argumentação é a da oportunidade, de que não é a hora adequada para se criar uma Agência. Para aqueles que querem evitar a fiscalização nunca haverá uma hora adequada para a criação da Agência.
No entanto, a experiência brasileira já deixou bem clara qual é a oportunidade da criação da Agência e a hora adequada está no passado, no momento em que o Brasil passou a deter a primeira fonte radioativa. Esta posição deixa de parecer exagerada, como muitos se antecipam em afirmar, ao se recordar das mortes e da contaminação do meio ambiente, resultante do acidente de Goiânia com Césio-137, fartamente divulgado pela imprensa na época.
A segunda argumentação começou a ser manchete de jornal nos dias em que vivemos e se refere ao “excesso de fiscalização”. O que realmente está acontecendo é que o Governo Lula passou a fortalecer as instituições estatais e a escolher administradores sérios e honestos para gerenciar a fiscalização dos diversos setores da produção e serviços que afetem os consumidores e o meio ambiente.
Entretanto, o trabalho sério de fiscalização encontra obstáculos importantes, dentro e fora do Governo, decorrente da cultura secular de não se seguir as leis, daquele estamento social que insiste em manter o clima das “leis que não pegam” e são estes os setores que propagam o “slogan” de impacto de “excesso de fiscalização”.
A argumentação de excesso de fiscalização, em geral, reflete o ponto de vista de quem não quer seguir as leis ou de quem não sabe adaptar seu empreendimento às leis, procurando um caminho mais fácil e mais econômico. A adaptação da sociedade à fiscalização nem sempre é trivial e a reação sempre existirá, mas a autoridade responsável pela fiscalização age nos limites da lei e dela não pode se afastar.
As instituições e indivíduos que evitam obedecer às leis são aqueles que utilizam argumentações e justificativas mais elaboradas, muitas vezes conquistando espaço na mídia, mas que, em geral, carecem de qualquer fundamentação jurídica. Quem age contra a criação da Agência Reguladora Nuclear e contra a fiscalização da utilização da energia nuclear, age contra a segurança da população, dos trabalhadores das instalações nucleares e contra a preservação do meio ambiente.
O Anteprojeto de Lei da CNEN/MCT, a falta de independência da Agência e o licenciamento colaborativo
A Agência Reguladora Nuclear, instituição com a finalidade de garantir a segurança das aplicações da energia nuclear, em particular das usinas nucleares, instalações do ciclo combustível e das aplicações na medicina, indústria e pesquisa, deve ser criada através de dispositivos legais que garantam a independência de atuação, mantendo-a livre de pressões políticas.
No entanto, a garantia da independência da Agência não é o ponto forte do anteprojeto de lei proposto pela CNEN, uma vez que cria uma Agência sem força institucional de cumprir suas atribuições de garantia da segurança da população, do trabalhador e do meio ambiente, subordinando-a à Eletronuclear, à INB e à nova CNEN, remanescente do desmembramento da atual, criando processo inédito internacionalmente de Licenciamento Colaborativo.
Além disso, o anteprojeto ainda apresenta, dentre as competências da Agência, a promoção de pesquisa, descaracterizando o objetivo principal de sua criação, que consiste, conforme preconizado pela Convenção Internacional de Segurança Nuclear, na desvinculação das atribuições de licenciamento e fiscalização das demais atividades da CNEN, onde atualmente há a convivência com a promoção de pesquisas, desenvolvimento de tecnologia, prestação de serviços, produção de radioisótopos, etc.
A seguir são destacados alguns aspectos do anteprojeto que permitem visualizar este panorama.
(1) A Política Nacional de Energia Nuclear e o Conselho Nacional de Política Nuclear comprometem a Independência da Agência. Muito embora haja a menção sobre a garantia da segurança das atividades nucleares no capítulo II do anteprojeto de lei da CNEN, dentre as finalidades da Política Nacional de Energia Nuclear, há apenas uma vaga menção sobre “prevenir acidentes” dentre os seus objetivos e, dentre os seus princípios, há a menção de que um obscuro “ente regulador autônomo” autorizará as atividades nucleares e expedirá normas. Estes objetivos e princípios permitem visualizar a proposta de Política Nacional de Energia Nuclear para a segurança da utilização da energia nuclear no Brasil do anteprojeto de lei da CNEN.
Apesar de haver objetivos bem estabelecidos para a pesquisa e para a industrialização da energia nuclear, surpreendentemente o mesmo tratamento não foi dado para os objetivos da segurança ao não estabelecer claramente, dentre os objetivos da Política Nacional de Energia Nuclear, de que todas as atividades nucleares no território nacional devam atender aos critérios de segurança e normas da Agência Reguladora Nuclear, assim como estas atividades devam se submeter à sua ação reguladora, licenciadora e fiscalizadora, determinando claramente a hierarquização setorial.
Para realizar a Política Nacional de Energia Nuclear, é criado, no capítulo III do anteprojeto, o Conselho Nacional de Política Nuclear com a finalidade de propor ao Presidente da República políticas para a concretização da Política Nacional de Energia Nuclear. Entretanto, de acordo com o anteprojeto, o Conselho Nacional de Política Nuclear pode propor políticas para o domínio e industrialização do ciclo do combustível, para produção de radioisótopos e para a construção de usinas nucleares, de interesse da Eletronuclear, da INB e da nova CNEN, mas também pode propor políticas para a Agência Reguladora Nuclear, denunciando então o caráter dependente da segurança nuclear de pressões políticas e econômicas, decorrentes do desenvolvimento do Programa Nuclear Brasileiro.
A Agência Reguladora Nuclear tem, em sua atribuição maior de garantir a segurança da população, do trabalhador e do meio ambiente, uma política bem definida de atuação, que é atemporal e independente de qualquer conjuntura, não necessitando de que o Conselho Nacional de Política Nuclear dite a forma de sua realização.
Portanto, o não estabelecimento no capítulo II da hierarquização setorial, determinando claramente que todas as atividades da energia nuclear devam se submeter à ação reguladora, licenciadora e fiscalizadora da Agência Reguladora Nuclear, permitirá, através do Conselho Nacional de Política Nuclear, a subordinação da Agência aos interesses da Eletronuclear, da INB e da nova CNEN, em detrimento da segurança da população, do trabalhador e do meio ambiente.
Este aspecto de subordinação da Agência ao Conselho Nacional de Política Nuclear também fica evidenciado no parágrafo segundo do artigo sexto ao determinar que a Agência deve prestar apoio técnico ao Conselho Nacional de Política Nuclear. Este Conselho, que tem atribuição de opinar sobre políticas de desenvolvimento do Programa Nuclear Brasileiro, deveria ter competência técnica suficiente para interpretar as normas e critérios de segurança, não necessitando em nenhum momento de qualquer apoio da Agência Reguladora Nuclear.
(2) A Vinculação da Agência ao Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) representa a Subordinação Hierárquica ao Fiscalizado. O artigo sétimo do anteprojeto estabelece que a Agência será vinculada ao Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT). A nova CNEN será uma instituição de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, de produção de radioisótopos e de prestação de serviços, dentre outras atribuições. A CNEN, sendo responsável por dezenas de instalações, será licenciada e fiscalizada pela Agência como qualquer outra organização ou empresa que trabalhe com energia nuclear. Tanto a CNEN como as Indústrias Nucleares Brasileiras (INB) estarão vinculadas ao MCT e, portanto, legalmente em mesmo nível hierárquico que a Agência, não garantindo efetivamente a sua independência.
Por mais que se diga o contrário, o MCT sempre estará mais interessado na pesquisa e desenvolvimento da nova CNEN, assim como, na produção das Indústrias Nucleares Brasileiras (INB), do que em acordar com os obstáculos introduzidos pela Agência Reguladora Nuclear para fazer cumprir suas atribuições legais. Portanto, para que seja independente, a Agência não poderá estar vinculada ao MCT, mas também a nenhum ministério que detenha instalações nucleares como o Ministério de Minas e Energia, uma vez que este controla a Eletronuclear e as Usinas de Angra 1 e Angra 2.
Tendo em vista as características peculiares do MME, a independência apenas ficará garantida se a Agência for um órgão da Presidência da República, a exemplo das congêneres americana e argentina. Se o Conselho Nacional de Política Nuclear é um órgão da Presidência, por que não foi pensado também para a Agência Reguladora Nuclear seu posicionamento como órgão da Presidência da República?
A adequação hierárquica da Agência como um órgão da Presidência fica reforçada pela necessidade da avaliação e fiscalização do Plano de Emergência Externo das usinas nucleares, uma vez que participam vários Ministérios, Estado do RJ (atualmente) e Município de Angra para seu planejamento e realização, corrigindo o descompasso da CNEN atual como órgão do MCT.
A adequação hierárquica da Agência como um órgão da Presidência fica reforçada pela necessidade da avaliação e fiscalização do Plano de Emergência Externo das usinas nucleares, uma vez que participam vários Ministérios, Estado do RJ (atualmente) e Município de Angra para seu planejamento e realização, corrigindo o descompasso da CNEN atual como órgão do MCT.
